Пропозиції Верховного Суду України до законопроекту «Про відновлення довіри до судової системи України»

Прем’єр-міністру України

Яценюку А.П.

Шановний Арсенію Петровичу!

У Верховному Суді України розглянуто розроблений Міністерством юстиції України проект Закону України «Про відновлення довіри до судової системи України» (далі – законопроект).

У цілому підтримуючи ідею законопроекту, вважаємо за необхідне висловити своє бачення щодо окремих його положень.

Незалежність судової влади в демократичному суспільстві є однією з основоположних гарантій дії принципу верховенства права, справедливого і неупередженого захисту конституційних прав і свобод громадян, забезпечення правопорядку та поваги до закону.

Зазначене випливає з низки міжнародних стандартів у сфері правосуддя. Так, відповідно до Основних принципів щодо незалежності правосуддя, схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року, незалежність судових органів гарантується державою та закріплюється в Конституції або законах країни. Усі державні та інші установи зобов’язані поважати незалежність судових органів і дотримуватися її.

У свою чергу, у Рекомендації CМ/Rес (2010)12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки вказується, що саме незалежність судової влади забезпечує кожній особі право на справедливий суд і тому є не привілеєм суддів, а гарантією поваги до прав людини та основоположних свобод, що дає змогу кожній особі відчувати довіру до судової системи.

Крім того, Україна як член Ради Європи взяла на себе зобов’язання створити належні умови для функціонування судової влади з гарантуванням незалежності, неупередженості та самостійності судів і суддів. Так, пунктом 11 Висновку № 190 (1995) Парламентської асамблеї Ради Європи щодо вступу України до Ради Європи передбачено, що незалежність судової влади відповідно до принципів Ради Європи буде забезпечено, зокрема, стосовно призначення та перебування на посаді суддів.

Виходячи з наведеного та з метою забезпечення дотримання Україною взятих на себе зобов’язань, дії принципу верховенства права, а також відновлення довіри суспільства до судової влади, впровадження порядку проведення атестації та люстраційної перевірки суддів судів загальної юрисдикції має відбуватися з урахуванням зазначених вище міжнародних стандартів.

Статтею 3 законопроекту пропонується запровадити Спеціальну комісію з перевірки суддів судів загальної юрисдикції, завданням якої є проведення люстраційної перевірки суддів.

Так, відповідно до положень вказаної статті Спеціальна комісія складається з 17 членів, по чотири з яких обираються Вищою радою юстиції та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України, три члени – Кабінетом Міністрів України, шість членів – Верховною Радою України, двоє з яких мають бути суддями.

Щодо цього слід зазначити, що питання кар’єри суддів та притягнення їх до дисциплінарної відповідальності неодноразово були предметом розгляду міжнародних інституцій, за результатами чого прийнято низку документів.

У Висновку № 3 (2002) Консультативної ради європейських суддів щодо принципів та правил, які регулюють професійну поведінку суддів, зокрема питання етики, несумісної поведінки та безсторонності, зазначається, що професійні стандарти діяльності суддів є найкращими прикладами поведінки, до яких усі судді мають прагнути. Прирівняння недотримання цих стандартів до неналежної поведінки, яка тягне дисциплінарне провадження, перешкоджатиме майбутньому розвитку таких стандартів та може призвести до неправильного їх розуміння. Тому для відкриття дисциплінарного провадження порушення має бути серйозним і кричущим; основою для розслідування не може бути просте недотримання професійних стандартів.

У тому ж Висновку зазначається про право судді на справедливий розгляд своєї справи – усі дисциплінарні справи повинні вирішуватися відповідно до визначених стандартів судового процесу.

З урахуванням викладеного вважаємо за необхідне передбачити в законопроекті норми, що регулюватимуть порядок, підходи та критерії оцінювання, які застосовуватимуться під час проведення люстраційної перевірки суддів. Це відповідатиме пункту 17 Основних принципів щодо незалежності правосуддя, схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року, у яких зазначено, що звинувачення або скарга, яка надійшла на суддю в ході виконання ним професійних обов'язків, повинна бути невідкладно й безсторонньо розглянута згідно з відповідною процедурою. Суддя має право на відповідь і справедливий розгляд.

Викликає зауваження й питання обрання членів Спеціальної комісії та представництва суддів у її складі.

Так, з метою забезпечення принципу незалежності суддів, а також унеможливлення необґрунтованого притягнення їх до відповідальності, запропонована відповідно до законопроекту Спеціальна комісія має відповідати вимогам щодо створення судової ради в сенсі Висновку № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів стосовно судової ради на службі суспільства.

Відповідно до положень цього Висновку члени такої ради повинні обиратися з огляду на їхні компетенцію, досвід, розуміння суддівської діяльності, здатність вести дискусію та культуру незалежності. Члени комісії, які не є суддями, можуть обиратися з кола визначних юристів, професорів університетів з певною тривалістю професійного стажу, видатних громадян. Кандидати в члени судової ради не повинні бути на сьогодні політиками, членами парламенту, працівниками виконавчої влади.

Як наголошується у цьому Висновку, щоб гарантувати незалежність такого органу, повинні існувати правила, які забезпечують обрання членів-суддів судовою владою. У зв’язку з цим у Висновку рекомендується, щоб судді-члени обирались іншими суддями відповідно до методів, що гарантують найширше представництво судової системи на всіх рівнях.

Аналогічні рекомендації містяться у Спільному висновку Венеціанської комісії та Дирекції зі співпраці Генеральної дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи від 11 жовтня 2010 року № 588 щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Аналіз цього Висновку вказує на необхідність забезпечення того, щоб більшість у складі органу, до відання якого належать питання відповідальності судді, становили судді, обрані самими ж суддями.

Беручи до уваги зазначені стандарти у сфері правосуддя, вважаємо, що більшість у складі Спеціальної комісії мають становити судді, обрані суддями. Крім того, з метою забезпечення об’єктивності розгляду Комісією питань суддівське представництво в ній має бути забезпечено від судів усіх юрисдикцій і рівнів судової системи.

Звертаємо також увагу, що у законопроекті відсутні обмеження в часі щодо судових рішень, які підлягатимуть перевірці Спеціальною комісією. Така невизначеність може призвести до того, що перевірці підлягатимуть судді, які приймали рішення, що не відповідають рішенням Європейського суду з прав людини (пункт 5 частини першої статті 4 законопроекту), з моменту ратифікації Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, тобто з 1997 року (!). Аналогічна ситуація може виникнути з перевіркою суддів, які виносили рішення, що суттєво обмежують конституційні права і свободи громадян (пункт 4 частини першої статті 4 законопроекту).

Потребують також урегулювання питання строку повноважень Спеціальної комісії, організації її діяльності та порядку фінансування.

Звертаємо увагу, що низка положень законопроекту потребує більш чіткої регламентації. Зокрема, частина перша статті 4 законопроекту, яка визначає складові змісту перевірки, має такі недоліки.

У пункті 4 частини першої цієї статті міститься оціночне поняття «суттєве обмеження» конституційних прав і свобод громадян, що не відповідає принципу юридичної визначеності та може призвести до різного його тлумачення і вибіркового підходу до визначення рішень, щодо яких буде здійснюватися перевірка, та як наслідок – розправи над суддями.

Відповідно до пункту 6 частини першої цієї статті перевірка судді здійснюється щодо наявності дисциплінарних проваджень стосовно нього та характеру застосованих дисциплінарних стягнень. Водночас у цьому пункті не визначено, які конкретно дисциплінарні провадження перевірятимуться та яке рішення прийматиме Спеціальна комісія у разі виявлення порушень під час дисциплінарного провадження стосовно судді. Така невизначеність не виключає масового звернення суддів до Спеціальної комісії про перегляд застосованих до них дисциплінарних стягнень.

Крім того, законопроект передбачає проведення атестації суддів Вищою кваліфікаційною комісією суддів України. Водночас у Законі України від 7 липня 2010 року «Про судоустрій і статус суддів», який визначає повноваження Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, відсутнє визначення поняття «атестація суддів», а тому цей процес потребує детальної регламентації в законопроекті з визначенням поняття атестації, строків її проведення тощо.

У частині другій статті 5 законопроекту передбачається звільнення суддів за порушення присяги за результатами перевірки, проведеної Спеціальною комісією, без додаткового встановлення цих обставин Вищою радою юстиції. Вважаємо, що це положення потребує узгодження з вимогами статті 131 Конституції України, де відповідні повноваження закріплено за Вищою радою юстиції.

На наш погляд, сфера дії законопроекту має поширюватися і на суддів Конституційного Суду України, оскільки відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.

У Прикінцевих положеннях до законопроекту пропонується встановити новий порядок обрання делегатів на з’їзд суддів, тобто по суті відновити той, який діяв відповідно до Закону України від 7 лютого 2002 року «Про судоустрій України». У результаті цього на з’їзд суддів необхідно буде запрошувати близько 800 делегатів, що суттєво ускладнить скликання та проведення з’їзду суддів.

Крім того, у Прикінцевих положеннях містяться норми щодо надання Кабінету Міністрів України повноважень стосовно прийняття нормативно-правових актів, які б визначали порядок діяльності Спеціальної комісії з перевірки суддів, порядок проведення атестації суддів, механізм перевірки достовірності та повноти відомостей, що містяться у деклараціях про доходи і витрати суддів та членів їх сімей. На наш погляд, ці норми не узгоджуються з вимогами статті 6 Конституції України щодо принципу поділу державної влади та пунктом 14 частини першої статті 92 Основного Закону України, відповідно до якої виключно законами України визначаються судоустрій, судочинство, статус суддів.

З урахуванням зазначеного вважаємо, що законопроект потребує доопрацювання з урахуванням висловлених зауважень та пропозицій.

З повагою