Реформа із судовим акцентом

 Напередодні Дня Конституції глава держави нарешті вніс до парламенту своє бачення розмежування повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування. Розділу «Правосуддя» цей документ не зачіпає. Однак може суттєво позначитися на майбутньому єдиного органу конституційної юрисдикції.

Суди й повноваження

Документ, який отримав реєстраційний №4178а, наразі ретельно вивчають як вітчизняні, так і європейські експерти. Його назва — «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування)» — начебто передбачає, що нововведення не стосуватимуться судової системи. Втім, як свідчать 23 роки незалежності, коли йдеться про владні функції, вітчизняній Феміді не вдається залишитись осторонь.

Власне про самі принципи перерозподілу повноважень політики та конституціоналісти ще дискутуватимуть. Підстав для суперечок — більш ніж досить (див., зокрема, стор.3. — Прим. ред.). Натомість про реформування судової системи поки що говорять менше. Можливо, очікують результатів «відновлення довіри», можливо, через складнощі в досягненні консенсусу.

Так, у проекті №4178а суди згадуються двічі: у контексті повноважень Верховної Ради та у зв’язку із запровадженням нового інституту представників Президента на місцях. Якщо цей документ буде прийнято, процедура призначення суддів на посади змін не зазнає. Напевне, Верховна Рада побоюється залишитися не тільки з обмеженими повноваженнями Уряду на місцях, а й зовсім без впливу на правосуддя. Тож п.27 ст.85 Конституції, який серед повноважень ВР згадує «обрання суддів безстроково», свого місця в Основному Законі не втратив.

Під тиском… КС

Запланований перерозподіл пов­новажень торкнеться судів дотично, але «боляче». Насамперед через появу нового інституту представників Президента та їх нові можливості, яких не було ні в держадміністрацій, ні в прокуратури.

Чимало експертів звернуло увагу на такий пункт проекту, як право цих представників ініціювати зупинення дії будь-якого рішення органу місцевого самоврядування з одночасним унесенням подання Президентові. Останній своєю чергою повинен або не зважати на сигнал, або видати відповідний указ і звернутися до Конституційного Суду, який і розв’яже спір щодо відповідності документа Основ­ному Закону. У разі якщо єдиний орган конституційної юрисдикції погодиться з главою держави, останній отримає право розпустити місцеву раду.

Що це означатиме на практиці? Очевидно, попервах президентські намісники намагатимуться довести свою необхідність. Чи не найголовнішим їхнім обов’язком проект №4178а визначає контроль за іншими суб’єктами владних повноважень на місцях. Відповідно, чи не єдиним показником ефективності діяльності стане кількість виявлених актів, що суперечать Конституції та законам України. Неважко передбачити, що саме на цьому й зосередять увагу очільники представництв.

Обмеження підстав для подання — невідповідність саме Конституції — можна легко обійти, наприклад посиланням на ст.9 Основного Закону щодо ігнорування радою обов’язку діяти виключно в межах визначених повноважень. Більше того, за бажання можна підвести під конституційну норму навіть рішення про фарбування в недержавний колір будівлі райради чи звільнення прибиральниці всупереч її праву на працю. Як кажуть, це — справа юридичної техніки.

Звернімо увагу: в проекті не уточнюється: у КС мають аналізуватися тільки нормативно-правові рішення рад чи будь-який «чих» місцевого органу. Отже, порівняно з актами прокурорського реагування в представника Президента поле для контролю залишиться таким самим, а важелі впливу — куди вагоміші. Прокурор сьогодні повинен спочатку запропонувати раді усунути незаконність у документі, потім звернутися до місцевого суду, пройти процедуру апеляції та касації… А в КС — «рішення остаточне й оскарженню не підлягає».

Здавалося б, чому не залишити функції розв’язання спорів із представниками Президента виключно за місцевими судами? На думку деяких експертів, автори такої ідеї вважають цей шлях довгим і неефективним для швидкого вибудовування стрункої вертикалі влади. А дамоклів меч для органу місцевої влади у вигляді подання до КС дозволить системі працювати на випередження: сама перспектива розпуску може змусити місцеву раду прислухатися до зауважень представника Президента.

Не виключено, що більш обережні голови рад заздалегідь погоджуватимуть з ним проекти всіх рішень. Тоді подань до КС буде значно менше, а ради стануть законослухнянішими.

Розквіт конституційної юрисдикції?

Єдина проблема — оперативність реагування й отримання висновку КС. В Україні нині налічується близько 12 тис. місцевих рад. Уявімо, що з усього масиву нормативних і ненормативних актів вони ухвалюють лише одне рішення на рік, яке дійсно не відповідає Конституції (якби так було, то про Україну можна було б говорити як про майже правову державу). Тобто 18 суддям КС доведеться щороку вивчати й давати висновки стосовно щонайменше 12 тис. подань глави держави — приблизно по 3 на кожного суддю за один робочий день! До того ж КС ухвалює висновки виключно на пленарних засіданнях. Тож доведеться ставити процес на конвеєр і, не виключено, створювати ще й представництва КС у регіонах. Для конституційної юрисдикції це означатиме надзвичайний розквіт, однак надто буйний, аби очікувати добрих плодів.

Та й громадяни, котрі звикли скаржитися до останньої інстанції, можуть швидко переорієнтуватись і шукати шляхи розв’язання власних проблем не в адміністративних судах, а в представництвах Президента. Так і швидше, і гарантованіше з огляду на перспективи виконання судового рішення. Невідомо, чи зміцнить така модель довіру до КС, але вага місцевого намісника стане більшою за вагу обраних виконкомів рад.

Головне в поділі влади не стільки обсяг повноважень, якими наділяється той чи інший орган, скільки визначення того, хто контролюватиме їх здійснення та дотримання меж. У системі поділу влади такими органами мають виступати насамперед суди. Достатньо згадати, які надії покладались у 1996 році на новостворений Конституційний Суд. І попервах він цілком справлявся з функцією «гасіння політичних пожеж», хоча й заперечував таке своє призначення.

Однак через 8 років його авторитет став кісткою в горлі новим політикам і чиновникам вищого рангу, які не звикли обмежувати свої бажання вимогами Конституції. Як наслідок, роботу Суду було заблоковано майже на 1,5 року під час вимушеної ротації першого складу КС. А обов’язковість його рішень поступово нівельована критикою в ЗМІ та різноманітними звинуваченнями в заангажованості. Ще кілька місяців тому від нього взагалі мали намір позбутися, і ось цей проект нібито покликаний «реанімувати» Конституційний Суд і довіру до нього.

Проте, вочевидь, ці наміри так і залишаться добрими, доки представники влади не визнаватимуть усі вітчизняні суди авторитетними арбітрами й не шукатимуть справедливості на вищих рівнях судоустрою. А головне — не почнуть довіряти судам навіть місцевого рівня й виконувати їхні рішення з таким самим завзяттям, як і всі рішення Європейського суду з прав людини. Майже всі…