Вінницький міський суд Вінницької області

30 квітня 2014, 11:24

Події новітньої історії України загострили увагу на ефективності, а правильніше б сказати — неефективності державного механізму. Суспільна довіра до всіх державних інституцій впала до критичних позначок. На цьому тлі спроби очищення судової влади заради «підвищення довіри» виглядають, як жертвопринесення. Все це рясно присмачується універсальною спецією «справедливість» і подається майдану як головна страва революції. Проте криза державного механізму — питання не тільки судів. Суди — це остання ланка, останній «запобіжник», після якого виникає іскра революції.

Суд — остання межа

Коли правові механізми недієві, ніхто на них не зважає. Як наслідок, право втрачає свою регуляторну функцію, а держава — засоби впливу на поведінку, а з ними — й авторитет. Перефразовуючи слова класика, мушу сказати: коли держава не може, люди — не хочуть! Така держава приречена на революцію.

У механізмі запобігання революціям суди посідають особливе місце.

Що ми бачимо в адміністративних справах? Зі своєю проблемою людина звертається до рядових чиновників, потім — до керівників, підіймаючись усе вище й вище в адміністративній процедурі, щиро сподіваючись, що ось цей держслужбовець уже точно щось зробить із «незаконністю». Спливає час, а проблема не розв’язується… Навпаки, обростає низкою супутніх скарг щодо несвоєчасності реагування, відсутності відповіді чи її неповноти, проведення службових розслідувань бездіяльності тих, хто мав би вжити заходів реагування, та не вжив…

Відбувається так звана підміна цілі. Тепер людина воює із системою. Кожен чиновник, який не вирішив її проблеми, відмахнувся відпискою, береться на приціл. Ось у такому стані громадянин звертається до адміністративного суду. В останній надії знайти розуміння, скаржиться, що чиновники не виконують законів, ніхто ні за що не відповідає, судові рішення не виконуються і всім до цього немає діла.

Чому ж, маючи 20-літній досвід державотворення, Україна досі не спромоглася на ефективну систему взаємодії з людиною? Чому, незважаючи на писані юридичні гарантії, громадянин почувається беззахисним?

Це видно з «останньої межі».

У кожного порушення є автор

Є різні версії авторства фрази: «У кожної помилки є ім’я та прізвище». Попри її історичний підтекст, зараз вона є особливо актуальною для України.

Державний орган — це система передбачених законом посад та повноважень для виконання певних функцій держави. Проте без людей ця система не діє. Тому претензії до неї — це претензії до осіб, які забезпечують її діяльність. Здавалось би, зміни людей — і зміниться система. Як? Ось запитання.

Спочатку трішки про людей. Вони діють під впливом мотивів, які у свою чергу формуються потребами. Мотиви державного службовця включають збереження посади, просування по службі, підвищення доходу. Досить часто мотивація чиновника формується під впливом неправомірних потреб: отримання незаконного доходу чи послуг, створення перешкод для успішного розв’язання проблем, сприяння певним особам в отриманні доступу до розподілу суспільних благ та ін. Але які б мотиви не рухали посадовцем, вони реалізуються в конкретних рішеннях, діях або бездіяльності в певній правовій формі. Кожен крок чиновника може бути оцінений на відповідність праву, насамперед його писаній частині — закону.

Потрібен прямий взаємозв’язок між цінностями (потребами), мотивами й рішеннями (діями) держслужбовця. Його незаконні рішення повинні завдавати шкоди саме йому. Повинні страждати ділова репутація, кар’єра, знижуватися дохід, виникати тривога за світле майбутнє. Допоки реальні порушники залишаються безкарними, будь-які спроби змінити систему є марними.

Отже, персоналізація відповідальності, перенесення акценту з відповідальності держави (читай — системи) на конкретного чиновника є, на мою думку, єдиним ефективним засобом очищення влади та докорінної зміни її роботи. Ми не можемо всіх звільнити й набрати інших. У нас немає інших людей.

Правове поле бою

Неюристу може здаватися, що людина в нас безправна й незахищена та не має шансів захиститися від системи. Міф! Воюють не шанси, а особи. В юридичній боротьбі зброєю є закон.

Діяльність усіх державних службовців регулюється законом «Про державну службу» від 16.12.93 (з наступними змінами й доповненнями). Ось кілька важливих моментів.

Серед основних принципів державної служби названі такі:

• «пріоритету прав людини і громадянина;

• професіоналізму, компетентності;

• персональної відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліну;

• дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування;

• дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян» (ст.3).

Державний службовець має етичні обов’язки (ст.5):

• «сумлінно виконувати свої службові обов’язки;

• шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування;

• не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця».

Є також правові обов’язки (ст.10), серед яких:

• «додержання Конституції України та інших актів законодавства України;

• забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;

• недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;

• сумлінне виконання своїх службових обов’язків, ініціатива і творчість в роботі».

Посадовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов’язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а в разі наполягання на його виконанні — повідомити вищу за посадою особу.

Звертаю увагу на те, що ці норми є загальними і стосуються всіх без винятку чиновників. Вступаючи на державну службу, особа приймає ці обов’язки публічної служби й обіцяє з честю їх виконувати. Сутність публічної служби виражає присяга державного службовця (ст.17).

Кожне незаконне рішення, дія чи бездіяльність є наслідком невиконання чи неналежного виконання службових обов’язків, що, у свою чергу, є підставою для персональної відповідальності.

Відповідальність на трьох китах

Персональна юридична відповідальність держслужбовця може бути кримінальною, дисциплінарною, матеріальною.

Дисциплінарна відповідальність настає «за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов’язаних із проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює» (ч.1 ст.14).

Фактично кожен випадок, коли доведено протиправність рішень, дій чи бездіяльність держслужбовця, може й повинен бути приводом для дисциплінарної відповідальності. Це — єдиний інструмент, який дозволяє керівнику відмежуватися від порушення. Якщо керівник покриває несумлінного чиновника, тобто проявляє бездіяльність, він стає співучасником порушення.

«До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю (догана, звільнення. — В.К.), можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:

• попередження про неповну службову відповідність;

• затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду» (ч.2 ст.14).

Зміна підходів до дисциплінарної практики, застосування дисциплінарних стягнень за кожним фактом правопорушення з боку чиновника — це те, що працюватиме на очищення влади краще за люстрації та атестації. Нездатні до служби підуть самі!

Ще більш дієвою є загроза кримінальної відповідальності. Кримінальний кодекс передбачає кілька складів злочину, які можуть мати місце в разі порушення закону чиновником. Найбільш задіяними можуть бути два.

Стаття 364 «Зловживання владою або службовим становищем» передбачає відповідальність за «умисне, з метою одержання будь-якої неправомірної вигоди для самої себе чи іншої фізичної або юридичної особи використання службовою особою влади чи службового становища всупереч інтересам служби, якщо воно завдало істотної шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб».

Істотною шкодою, «якщо вона полягає у завданні матеріальних збитків, вважається така шкода, яка в сто і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян». Але вона необов’язково повинна мати матеріальний характер. Якщо шкода полягає в заподіянні суспільно небезпечних наслідків нематеріального характеру, питання про її істотність вирішується з урахуванням конкретних обставин справи. «Зокрема, істотною шкодою можуть визнаватися порушення охоронюваних Конституцією України чи іншими законами прав та свобод людини і громадянина (право на свободу й особисту недоторканність та недоторканність житла, виборчі, трудові, житлові права тощо), підрив авторитету та престижу органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, порушення громадської безпеки та громадського порядку, створення обстановки й умов, що утруднюють виконання підприємством, установою, організацією своїх функцій, приховування злочинів. При вирішенні питання про те, чи є заподіяна шкода істотною, потрібно також ураховувати кількість потерпілих громадян, розмір моральної шкоди чи упущеної вигоди тощо» (п.6 постанови Пленуму Верховного Суду «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень» від 26.12.2003 №15).

Окрім того, в КК є ст.365 «Перевищення влади або службових повноважень працівником правоохоронного органу», в ч.1 якої сказано, що таким є «умисне вчинення дій, які явно виходять за межі наданих йому прав чи повноважень, якщо вони завдали істотної шкоди охоронюваним законом правам, інтересам окремих громадян, державним чи громадським інтересам, інтересам юридичних осіб».

Є умисел чи ні — насправді неістотно з точки зору впливу на чиновника. Усе одно є ознаки злочину. Завжди є підстави для звернення до прокурора із заявою про скоєння злочину. І це засіб впливу. До речі, прокурор — теж державний службовець. І його прямий обов’язок — реагувати на порушення закону.

Матеріальна відповідальність державного службовця регулюється Кодексом законів про працю, з деякими особливостями, які передбачені в інших законах.

З метою реалізації принципу повної компенсації передбачено, що «шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади… органу місцевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується державою…, або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи» (ст.1174 Цивільного кодексу України).

Своєю чергою «держава… територіальні громади, відшкодувавши шкоду, завдану посадовою, службовою особою внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності… мають право зворотної вимоги до винної особи у розмірі виплаченого відшкодування (крім відшкодування виплат, пов’язаних із трудовими відносинами та відшкодуванням моральної шкоди)» (ч.4 ст.1191 ЦК).

Державні службовці несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну бюджету внаслідок неналежного виконання покладених на них службових обов’язків. Вони відповідають тільки за пряму дійсну шкоду й за умови, коли така шкода заподіяна винними протиправними діями (бездіяльністю) службовця. Незалежно від розміру завданої шкоди персональна матеріальна відповідальність службовця, за загальним правилом, обмежується середньомісячним заробітком.

У Бюджетному кодексі (пп.9 п.9 «Прикінцевих та перехідних положень»), а потім і в законі «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» передбачено, що «кошти, відшкодовані державою з бюджету…, вважаються збитками державного бюджету (місцевих бюджетів)». За поданням казначейства «органи прокуратури звертаються в інтересах держави до суду з позовами про відшкодування збитків, завданих державному бюджету (місцевим бюджетам)».

В абзацах 4 і 5 пп.10 п.9 «Прикінцевих та перехідних положень» БК сказано, що органи державної влади (місцевого самоврядування) після виконання відповідних рішень суду «проводять службове розслідування щодо причетних посадових, службових осіб цих органів, якщо рішенням суду не встановлено в діях посадових, службових осіб складу злочину». За його результатами органи державної влади та прокуратури в місячний строк можуть звернутися до суду з позовною заявою про відшкодування завданих збитків до посадових, службових осіб цих органів, винних в їх завданні (крім відшкодування виплат, пов’язаних із трудовими відносинами, та моральної шкоди).

Якщо завдані збитки є результатом спільних дій або бездіяльності кількох посадових та службових осіб, останні несуть солідарну відповідальність.

Як бачимо, українське право передбачає потужні інструменти впливу на систему в цілому та персонально на кожного чиновника. Нам не потрібні якісь спеціальні чи додаткові закони. Хай би ці запрацювали!

Чому це не діє?

Скептики скажуть: прописні істини! Але все це не діє. Так, не діє. Але чому? Ось основні, найбільш очевидні причини.

Підлеглі виконують указівки керівників, тому останні покривають підлеглих. Риба псується з голови. Якщо керівник дає незаконні вказівки, цинічно було б карати підлеглого за їх виконання. Хоча й таке трапляється! Практика винесення окремих ухвал суду щодо наявності підстав для притягнення окремих чиновників до відповідальності свідчить про високий рівень «прикриття»: незважаючи на виявлені судом порушення закону, посадовців до відповідальності не притягують.

Як мав би діяти службовець, якого змушують до незаконних дій? Невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а в разі наполягання на його виконанні — повідомити вищу за посадою особу. Так, потрібна сміливість іти проти начальника, а сміливців у нас небагато. Але якщо чиновник опиниться перед вибором: виконати незаконну вказівку й потім персонально відповідати за неї (в тім числі й зарплатою) чи звернути увагу керівника на її незаконність відразу й уникнути відповідальності, то, думаю, сміливців побільшає.

Патріархальний устрій системи призвичаїв нас до того, що начальник завжди правий. Авторитет керівника установи перевищує авторитет права. Скільки чиновників уважають, що керівник, у разі чого, підставить плече, допоможе виплутатися… Насправді ж у критичній ситуації держслужбовець залишається сам на сам зі своїми проблемами та сподіватися може тільки на право. Бо в його керівника теж є керівник, і він накаже підлеглому не втручатися.

А право не зраджує.

Людина може повстати проти системи, коли перейдено межу зневаги, яку вона не може стерпіти. Українці — народ терплячий. Вони терплять хамство, дрібні побори, безглузді процедури. Навіть ті, хто знає, що це незаконно. Дійсно, навіщо сваритися з чиновником через такі дрібниці, якщо важливий результат?!

Що це, як не добровільна відмова від прав?

Люди переконані, що живуть в умовах тотальної корупції. Ще з радянських часів вони звикли, що держава — це зло. Громадяни можуть проклинати систему на кухні, але ніколи не скажуть цього в очі чиновнику. Бо впевнені, що все одно це нічого не змінить, але зашкодить, якщо завтра доведеться звернутися до того самого чиновника.

Дивує незначна кількість скарг потерпілих від свавілля. Хто з читачів скаржився чи звертався до суду щодо неправомірних дій держслужбовців? Одиниці! Навіть адвокати не йдуть проти системи: невигідно руйнувати «зв’язки»! А немає скарг — немає практики їх вирішення.

Ще одна причина полягає в низькій правовій культурі. Люди не знають законів, не вірять в їх ефективність, не мають елементарних навичок правового захисту. Навіть юристи не поспішають використовувати потенціал персональної відповідальності у своїх справах. Їм теж часто бракує сміливості.

Не в останню чергу це спричинено небажанням воювати. Адже у протистоянні із системою високі ризики: вона може мстити, створювати перешкоди. Миролюбна українська людина думає: «Із системою краще дружити».

У багатьох осіб у радянські часи виробився імунітет до порушень їхніх прав. «Я цим не переймаюся! — каже людина, навіть не замислюючись, що тим самим голосує за систему обома руками. — Право? Мені й так добре».

Нарешті, спрацьовує й милосердя до «бідних» чиновників. Українці — добрі люди. Держслужбовець — теж українець, отже, свій, і він не винен. Винуватий хтось: начальник, Київ, система, які «примусили» його так робити. Караючи чиновника, людина карає останню ланку ланцюга, яка винна найменше. Хіба ж це справедливо?

Ці та інші причини (назвіть свою) знесилюють право, псують ту єдину зброю, яку має людина. І проблема не в тому, що зброя неефективна, а в тому, що нею не наважуються скористатися. Людину захищає людина, а не право.

Вбиває куля, а не пістолет.

Про те, як скористатися правом як зброєю, йтиметься у практичному посібнику народного люстратора.

Суд — остання межа